Pensamiento contracorriente

El Banco del Sur y la nueva arquitectura financiera regional Jaime Estay
El Economista de Cuba, 20 de diciembre 2012

 En noviembre de 2012, se está cumpliendo casi un quinquenio desde que siete países de la Unión de Naciones Suramericanas firmaron el Acta Fundacional del Banco del Sur en diciembre de 2007, y más de tres años desde que esos países en septiembre de 2009 firmaron el Convenio Constitutivo de dicho Banco. 

 Si a lo anterior, se agrega que hasta la fecha el Banco aún no inicia actividades a pesar de que en abril de 2012 entró en vigor su Convenio Constitutivo al quedar ratificado por cinco de los 7 países fundadores del Banco, resulta evidente que en el proceso de creación del Banco la superación de las diferencias entre los gobiernos de los países fundadores ha resultado más larga y difícil de lo esperado.

 En una primera etapa, una vez firmada el Acta Fundacional, los temas a acordar, y las diferencias en relación a varios de ellos, se centraron en las definiciones básicas de funcionamiento del Banco, tales como el carácter que éste debería tener; la incorporación o no de funciones de fondo de estabilización en los objetivos del Banco; el monto, la composición y las fuentes de los aportes de capital; el tratamiento de los países según su distinto tamaño; el otorgamiento o no de financiamientos no reembolsables; y, los mecanismos de votación y de toma de decisiones. 

 Todos estos puntos, entre otros, correspondía plasmarlos en el Convenio Constitutivo, y el tiempo tomado para llegar a acuerdos sobre ellos implicó que la firma de ese Convenio, de los dos meses inicialmente planteados en el Acta Fundacional, se alargara a 21 meses. 

 En dicho Convenio, en el cual no se incluye para el Banco del Sur la función de fondo de estabilización –o de prestamista de última instancia-, se definen el objeto, las funciones, el monto y la composición del capital, así como la estructura y las modalidades de funcionamiento del Banco, con los siguientes contenidos principales:

 - El objeto del Banco, es "financiar el desarrollo económico, social y ambiental de los países miembros, en forma equilibrada y estable haciendo uso del ahorro intra y extraregional; fortalecer la integración; y, reducir las asimetrías y promover la equitativa distribución de las inversiones entre los Países Miembros".

 - Entre las funciones del Banco se define en primer lugar la de financiar en cualquier país miembro, a órganos estatales, entidades autónomas, empresas mixtas, empresas privadas, cooperativas, empresas asociativas o comunitarias, con base en proyectos para cuya evaluación se tendrán en cuenta los avances que el proyecto genere con relación a la soberanía alimentaria, energética, de la salud, de los recursos naturales y del conocimiento.

 - Otras funciones del Banco son: promover y facilitar asistencia técnica para la preparación y ejecución de planes, programas y proyectos de desarrollo; otorgar fianzas, avales y otras garantías al financiamiento de proyectos que promuevan el desarrollo; emitir bonos y otros títulos; actuar como agente de títulos emitidos por los países miembros; prestar servicios de administración de carteras y favorecer el proceso de integración suramericana.480 - 48120

 - Además de las anteriores, en el Convenio Constitutivo se identifican otras dos funciones, para las cuales se contempla financiamiento "reembolsable o no reembolsable": la creación y administración de un "fondo especial de solidaridad social" y la creación y administración de un "fondo especial de emergencia" ante desastres naturales. En estos dos fondos, el Convenio establece que "el Banco no podrá utilizar su capital integrado ni el Fondo Estatutario de Reserva".

 - El tipo de proyectos que el Banco podrá financiar son aquellos dirigidos al desarrollo de sectores clave; aquellos en sectores sociales; proyectos relacionados con infraestructura, y con cadenas productivas regionales; y, proyectos orientados a la reducción de asimetrías.

 - El monto de Capital Autorizado del Banco se estableció en 20 mil millones de dólares y el Capital Suscrito por los países firmantes en 7 mil millones, distribuyéndose el capital en tres tipos de acciones: Clase A, de las que podrán ser titulares los Estados de UNASUR; Clase B, de las que podrán ser titulares los Estados que no integran UNASUR; y Clase C, de las que podrán ser titulares Bancos Centrales, entidades financieras y organismos multilaterales de crédito.

 - Tanto para la asignación de aportes de capital, como para los plazos de integración del capital suscrito y para la asignación de límites de endeudamiento, en el Convenio los países firmantes (así como los restantes países de UNASUR, en lo que respecta a los aportes de capital) se agrupan en cuatro categorías, asignándose a los países más grandes (Argentina, Brasil y Venezuela) los mayores aportes de capital (2000 millones), los menores tiempos para integrarlos (5 años) y los menores límites de endeudamiento en relación al respectivo capital suscrito (endeudamiento máximo equivalente a cuatro veces el capital suscrito), y en el otro extremo, los países más pequeños (Guyana, Surinam, Bolivia y Paraguay) se ubican en la categorías tres y cuatro, con menores aportes, mayores plazos para integrarlos y mayores límites de endeudamiento.

 - Se define al Consejo de Ministros y al Consejo de Administración como órganos de gobierno, y al Directorio Ejecutivo como el órgano ejecutivo del Banco, estableciéndose para cada uno de esos órganos la periodicidad de sus reuniones ordinarias, la duración de los mandatos (excepto los miembros del Consejo de Ministros), los mecanismos de toma de decisiones y las funciones y atribuciones. 

 - El Directorio del Banco, como órgano encargado de la administración general del Banco, funcionará con base en resoluciones adoptadas por mayoría simple de los representantes de los países con Acciones Clase A, con una excepción: "en los casos […] de las operaciones […] que involucren montos superiores a setenta millones de dólares estadounidenses (US$ 70,000,000) o al uno por ciento (1%) del Capital Pagado al momento de la votación, el que resulte mayor […], se requerirá el voto afirmativo de las dos terceras (2/3) partes de los Directores que representen asimismo, más del sesenta y seis por ciento (66%) del capital de las Acciones Clase A". 

 En una segunda etapa, una vez firmado el Convenio Constitutivo del Banco del Sur, las negociaciones y las diferencias han estado vinculadas a los aspectos operativos de funcionamiento del Banco, cuyo tratamiento se ha venido dando en tres Grupos de Trabajo que se crearon desde los primeros meses del año 2010: Grupo 1, de "Lineamientos estratégicos" coordinado por Ecuador; Grupo 2, de "Gestión Financiera, Crediticia y de Riesgos" coordinado por Brasil; y Grupo tres, de "Organización, Administración y Métodos" coordinado por Venezuela.

 En términos generales el grupo con el avance más lento de los temas a su cargo ha sido el segundo, si bien los desacuerdos han estado noviembre - diciembre 2012 21 presentes en temas específicos vinculados a cada uno de los tres Grupos, abarcando una variedad de puntos que van desde la relación entre el Banco y la UNASUR y las funciones de las distintas subsedes y de la sede del Banco, hasta el cronograma de los aportes de capital para el periodo de arranque y la designación de las autoridades del Banco.

 Esta segunda etapa en los hechos no está aún superada, y es por ello que la reunión de ministros de economía de julio de 2012, al no llegar a los acuerdos necesarios para el inicio de actividades del Banco, tuvo que postergar ese inicio, anunciando que él ocurrirá a comienzos de 2013.

 La posición de Brasil

 Paralelamente, y muy vinculado a todo lo anterior, a lo largo del proceso de negociación del Banco del Sur ha habido por parte del gobierno y otros sectores de Brasil una actitud de reticencia expresada en distintos momentos incluso a través de posiciones públicas de altos funcionarios de dicho gobierno. Dichas reticencias, si bien han ido disminuyendo conforme ha avanzado la negociación -y en la medida en que como resultado de ésta se han ido incorporando al Banco características propuestas por Brasil-, todavía a la fecha permiten entender que dicho país no haya ratificado aún el Convenio Constitutivo, con lo cual Brasil terminará siendo el último de los países fundadores del Banco en ratificar dicho Convenio, si se considera que la otra ratificación pendiente era la de Paraguay, cuya participación en el Banco –y en el conjunto de la UNASUR- quedó suspendida desde junio de 2012 como consecuencia de la destitución del Presidente Lugo.

 En el plano más general, en esa actitud brasileña parecen haber jugado un lugar principal –si bien decreciente- las dudas respecto al papel que desde la perspectiva de ese país le cabría al Banco, dada la existencia en Brasil del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES), el cual además de su considerable tamaño realiza operaciones a nivel internacional y en la región, de captación de recursos y de apoyo a la internacionalización de empresas brasileñas –aunque no a socios extranjeros de empresas brasileñas que estén invirtiendo en la región–, a tal punto que en 2008 se creó el Área Internacional del BNDES como parte de la estructura organizacional de dicho Banco.

 En tal sentido, y teniendo presente los 7000 millones de dólares de capital inicial (incluidos 100 millones de Paraguay) con que fue creado el Banco del Sur, cabe mencionar que a fines de 2011 el BNDES, con una planta de más de 2700 empleados, tenía activos totales por 628 mil millones de reales (309 mil millones de dólares) y en ese año realizó desembolsos por 139.7 miles de millones de reales, equivalentes a aproximadamente 68.8 miles de millones de dólares. Así también, para fines de ese año el patrimonio neto del BNDES era de 61 mil millones de reales (alrededor de 30 mil millones de dólares), a lo que se están agregando fuertes inyecciones de capital, por 55 mil millones de reales, que el gobierno brasileño ha venido haciendo al Banco durante 2012.

 Desafíos

 Lo hasta aquí expuesto, respecto de los distintos problemas que han retrasado notoriamente la puesta en marcha del Banco del Sur, por cierto que no se corresponde con la obvia necesidad de que él sea finalmente una realidad. 

 Dicho Banco continúa siendo un componente central en la creación de una arquitectura monetaria y financiera que permita, en lo que respecta al Banco del Sur, contar con un instrumento que otorgue los financiamientos que se requieren, cuya entrega responda a las necesidades que hoy se desprenden de las estrategias presentes en los países participantes del Banco y en los esfuerzos de integración de esos países, con base en principios como los arriba reseñados, y buscando de manera explícita la mayor autonomía posible en relación a las fuentes tradicionales de financiamiento, y en particular respecto de las Instituciones Financieras Internacionales y de los criterios de condicionalidad que éstas imponen en el otorgamiento de créditos.480 - 48122

 La puesta en marcha de esa arquitectura monetaria y financiera, que además de un Banco verdaderamente de desarrollo abarque un Fondo de Estabilización y genere mecanismos monetarios que limiten el uso del dólar, debería permitir a los países que participen en ella –en un plazo medio, de ser posible a la totalidad o la gran mayoría de los países de América Latina y El Caribe–, una recuperación sustancial de márgenes de ejercicio de autonomía nacional y regional frente al actual orden económico internacional, disminuyendo la vulnerabilidad externa de los países ante dicho orden, e incrementando en general la capacidad de aplicación de políticas para concretar estrategias de desarrollo y para hacer frente de manera soberana a los problemas y desequilibrios externos, así como captando el ahorro de los países que frecuentemente se invierte en instituciones financieras de los países del norte bajo la forma de reservas internacionales o depósitos privados.

 Todo ello, además, ha multiplicado su pertinencia en el contexto de la actual crisis mundial iniciada en 2008. En efecto, a la luz tanto de las causas y el desenvolvimiento de la crisis, como de lo insuficiente de las medidas que a nivel multilateral –y en particular en el Grupo de los veinte– se han venido tomando para enfrentarla, resulta evidente la necesidad de que los graves problemas y desequilibrios que caracterizan al orden monetario y financiero internacional sean enfrentados a través de acciones que en el plano regional avancen hacia una arquitectura monetaria y financiera para América Latina y el Caribe. Es en esa dirección, que en el ámbito de la Unión de Naciones Suramericanas el Banco del Sur constituye un importante paso, el cual para ser finalmente dado requiere que los gobiernos participantes atiendan de una vez la exigencia de superar obstáculos y reticencias.

 Jaime Estay es profesor-investigador del Centro de Estudios del Desarrollo Económico y Social, Facultad de Economía de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México.